Service public

L’information et la participation des usagers

La participation de l'usager

L’information des usagers est intimement liée à la participation de ces derniers. [Les notions d’"information" et de "participation" sont tellement associées l’une à l’autre, que l’ancien article L.110-1, II, 4° du Code de l’environnement (avant les modifications de la loi 2002-276 du 27 février 2002) confondait les deux notions, en prévoyant comme un des principes généraux du droit de l’environnement, celui de la participation, "selon lequel chacun doit avoir accès aux informations relatives à l’environnement".] La notion de participation revêt plusieurs nuances. Lato sensu, la participation est "l’action de prendre part à quelque chose ; son résultat" [Le dictionnaire de notre temps, Hachette] Juridiquement, elle signifie le droit des habitants de la commune à "être consultés sur les décisions qui les concernent" (article L.2141-1 du CGCT). Ce principe juridique de participation est aussi préconisé par le droit de l’environnement. Ainsi, la loi dite Barnier affirme : "Il est du devoir de chacun de veiller à la protection de l’environnement" [Article 1, II de la loi n° 95-101 du 2 février 1995, dite Loi Barnier, JO du 3 février, p. 1840 et rectificatifs au JO du 20 et 21 février 1995.]. La loi sur la démocratie de proximité [Loi nº 2002-276 du 27 février 2002, art. 132, JO du 28 février 2002.] précise l’application du principe en reconnaissant le droit pour le public d’être associé au processus d’élaboration des projets ayant une incidence grave sur l’environnement ou sur l’aménagement du territoire. Les usagers / citoyens du service public de distribution d’eau sont donc concernés par ce principe de participation, puisqu’ils sont destinataires d’un service public, auquel s’appliquent les dispositions du CGCT, et parce que ce service est intimement lié à l’environnement et à la gestion de ses ressources.

Les procédures de consultation

La législation française prévoit une série de procédures de consultation du public lorsqu’une opération a une incidence sur l’environnement, tels que le référendum local, l’enquête publique et le débat public. Or, le service de distribution d’eau touche directement à l’environnement. Ainsi, à l’occasion de la construction de certains ouvrages, les usagers ont la possibilité de donner leur avis à travers une de ces procédures. De plus, la législation a créé certains organismes publics qui agissent dans le domaine de l’eau et qui comptent dans leur composition des représentants des usagers. Il s’agit, par exemple, des comités de basin, des agences de l’eau, du Comité national de l’eau, des comités locales de l’eau, des commissions consultatives des services publics locaux et de l’observatoire de l’eau.

Des procédures de consultation sont obligatoires pour certains projets des distributeurs d’eau potable, mais ne génèrent pas encore une effective participation des usagers dans l’exécution du service. En vérité, les prestataires du service de distribution d’eau n’ont pas encore d’obligations directes de consultation de l’ensemble usagers (mise à part la consultation de chaque abonné prévu par les règlements d’abonnements limitée à certains aspects de leur contrat individuel). Il existe des vrais contraintes d’information, comme la présentation de la facture, l’élaboration du compte rendu technique et financier, qui servira, en fin de compte, de support d’information pour les usagers, mais il n’y a pas encore d’obligation de faire participer activement les usagers. Pour l’instant, les distributeurs sont seulement tenus de "supporter" passivement la participation des usagers au sein de certains organismes publics, qui prendront des décisions (agences de l’eau) ou donneront leur avis (commission consultative des services publics locaux) concernant le service.

Participation et conflit

Pourtant on ne peut pas ignorer une autre forme de participation des usagers (et ici nous appliquons le terme "participation" dans son acception la plus large), celle à l’occasion des conflits avec la prestataire du service. En effet, une démarche active de la part des usagers pour la résolution des problèmes liés au service est une forme de participation. Le constat des problèmes est la première étape, préalable à leur résolution. Dans certains cas, cette résolution pourra intervenir à l’amiable, au moyen de la médiation. Dans d’autres cas, la participation s’exprimera de façon contentieuse.

La participation ne génère que peu d’inégalités entre usagers abonnés et usagers non-abonnés. Elle dépend davantage du caractère citoyen ou d’électeur de l’usager que de sa qualité d’abonné. L’autre raison est que la participation des représentants des usagers au sein de certains organismes, comme les agences de l’eau, ou les commissions consultatives des services publics locaux n’exigent pas pour le représentant la condition d’abonné. Cette participation est, en outre, en grand partie, réservée à des représentants (pas forcement abonnés au service) d’associations. Ainsi la participation au service ne dépend que peu de la qualité d’abonné au service. Parmi les moyens de participation qui sont particulièrement réservés aux usagers du service de l’eau, la qualité d’abonné au service n’est pas exigée. Quant à la participation par la voie contentieuse, elle n’exige pas des usagers qu’ils soient abonnés : il suffit qu’ils soient usagers du service public industriel et commercial.

Les usagers particuliers et les usagers industriels auront aussi des participations différentes, notamment, en ce qui concerne la participation pour la résolution des conflits. Si les problèmes avec les particuliers peuvent en grande partie être résolus à l’amiable, fréquemment par l’intermédiaire des associations, les conflits avec les industriels finissent le plus souvent en recours contentieux. Avec les industriels, en général, il ne s’agit pas de petits conflits. Mais cela ne veut pas dire que les usagers particuliers ne puissent pas par le contentieux avoir une participation déterminante, pouvant même invoquer la nullité des clauses réglementaires du règlement de l’abonnement des services [Dans ce sens, le jugement : T.A. d’Orléans, 1ere Chambre, décision n° 99-1674 du 20 décembre 2002.] Les abonnés industriels, personnes morales, ne pourront pas bien évidemment participer directement aux procédures de consultation prévues pour les citoyens et électeurs. Mais ils pourront voir leurs intérêts représentés par la participation (à titre personnel) de leurs dirigeants.

Enfin, force est de constater que, par rapport au SPIC de distribution d’eau, les usagers se trouvant dans des situations "différentes" les uns par rapport aux autres (abonnés/non-abonnés, particuliers/professionnels), seront informés différemment et influeront dans l’amélioration du service dans la limite de leurs conditions et possibilités.

Le cadre légal de la participation

Nous avons pu constater qu’à partir des années 1970 [Loi du 17 juillet 1978, qui crée la CADA, Loi 11 juillet 1979, qui impose la motivation des actes administratifs, Décret du 12 octobre 1977 relatif aux études d'impact.], en France, la loi est venue renforcer la transparence administrative, ainsi que l’information du public par rapport à tout projet ayant une incidence sur l’environnement. La majorité des possibilités de participation des citoyens ont été crées par la loi un peu plus tard, à partir des années 1990 (à l’exception de la procédure d’enquête publique et de la participation des usagers dans la gestion de l’eau au niveau des bassins hydrographiques) [Référendum local, débat public, commissions locales de l’eau, commissions consultatives de services publics locaux, observatoire de l’eau.] Or, l’information précède, normalement, la participation, et le législateur lui-même a apparemment suivi cette logique : il a d’abord consacré la transparence, pour instituer plus tard des outils de participation des usagers. Bien évidemment, comme nous l’avons déjà affirmé, il est difficile de séparer radicalement information et participation. Aussi, l’information des usagers a continué de s’améliorer avec l’apparition de leur participation au service.