L'eau fait partie du "patrimoine commun" de la nation au sens de l'article L. 210-1 du code de l'environnement et bénéficie à ce titre d'une protection particulière. Sous l'autorité du préfet et du procureur de la République, la police de l'eau veille à l'application effective des normes environnementales, parmi lesquelles le respect des obligations européennes incombant à la France en matière de préservation des milieux aquatiques. Elle instruit dans ce cadre les demandes relatives aux projets qui ont des impacts sur l'eau, contrôle le respect des normes et propose des sanctions lorsqu'elles sont enfreintes. Les usages de l'eau par l'ensemble des publics peuvent en effet générer des pollutions ou des modifications préjudiciables aux écosystèmes aquatiques et sont donc tous soumis à la police de l'eau. Or, aujourd'hui, moins de la moitié des masses d'eau de surface françaises se trouve dans un bon état écologique. Dans ce contexte, la Cour des comptes a conduit une évaluation, qui vise à apprécier l'utilité, l'efficacité et l'efficience de la police de l'eau.
Une organisation complexe et une règlementation à clarifier pour une action mieux comprise et plus efficace
Plusieurs facteurs contribuent à rendre difficile l'exercice de la police de l'eau. Aux côtés des inspecteurs de l'environnement des installations classées (ICPE), dont environ un tiers seulement de l'activité est en lien avec la police de l'eau, les directions départementales du territoire (DDT) et l'Office français de la biodiversité (OFB) sont les acteurs du quotidien de la police de l'eau. Au-delà de cette organisation complexe, les objectifs qui sous-tendent l'intervention de ces agents ne font pas consensus. En effet, la police de l'eau ne protège de manière évidente ou immédiatement visible ni l'intégrité des personnes ni des valeurs sociales communes comme la sûreté, la propriété ou la santé publique : le décalage temporel entre les infractions et leurs conséquences dommageables pour les personnes et les biens n'en facilite pas la compréhension. De plus, l'accès à l'eau se situe à l'intersection de politiques publiques dont les objectifs peuvent être en opposition : l'objectif d'amélioration de la qualité de l'eau peut notamment se heurter à celui de maintien de l'emploi dans le secteur industriel ou de rendements à l'hectare élevés en matière agricole. Cette incompréhension peut déboucher sur des situations conflictuelles et donner lieu à des violences, comme ce fut le cas lors du mouvement agricole de 2024. Pourtant, les interdépendances entre biodiversité, eau, alimentation et santé sont aujourd'hui scientifiquement démontrées – comme le rappelle par exemple le rapport Nexus de l'IPBES de 2024. Une gestion durable de la ressource en eau et la prise en compte de tous ces enjeux exige des politiques et des actions capables de créer des synergies, maximisant les co-bénéfices pour la biodiversité, l'eau, le climat, ainsi que pour la santé et l'alimentation humaine plutôt que de maintenir, comme c'est le cas aujourd'hui, des incohérences, la multiplication des dérogations et la superposition des réglementations, toutes coûteuses et génératrices de complexité réglementaire. Une simplification et une mise en cohérence du droit applicable, à droit constant, sont donc indispensables.
Des moyens limités à mobiliser de manière plus efficace et efficiente
Confrontés à diverses tensions sur les moyens à leur disposition et à une complexification de leurs missions, les agents chargés de la police de l'eau sont conscients des faiblesses structurelles de leur intervention. L'analyse des moyens consacrés à la police de l'eau met de fait en lumière leur hétérogénéité en fonction des services et des territoires mais également leur étroitesse, en termes d'effectifs, inférieurs à ceux d'autres pays européens, et de moyens financiers, à l'image des 130 millions d'euros de budget moyen annuel estimé, largement inférieur à d'autres missions régaliennes et sans commune mesure avec les enjeux connus de santé publique et de protection des milieux. Ces moyens insuffisants se traduisent par des missions imparfaitement réalisées et un déficit de pilotage, malgré les indéniables progrès accomplis ces dernières années. Pourtant, l'étude menée dans le cadre de la présente évaluation par la Toulouse School of Economics (TSE) met en lumière l'effet positif de la police de l'eau sur la préservation des milieux. Alors que les pressions anthropiques sur l'eau vont croissant, que leur impact sur la qualité et la quantité de la ressource se fait plus fort à mesure que le changement climatique s'accélère et face à l'absence d'amélioration significative de la qualité des masses d'eau, il est nécessaire de mener des politiques d'investissement attendues depuis longtemps et qui permettraient aux agents de dégager des gains d'efficience afin de mieux remplir leurs missions. Ces gains ne doivent évidemment pas être utilisés pour justifier des baisses d'effectifs d'ores et déjà insuffisants. De plus, l'approche cloisonnée entre politiques environnementale et agricole conduit à ne pas partager des outils pourtant utiles aux deux. Par exemple, les images satellites disponibles au sein des services du ministère de l'agriculture ne sont pas mises à la disposition des agents chargés de la police de l'eau, obligeant l'État à mobiliser d'autres méthodes moins efficaces.
Un renforcement des suites données aux contrôles pour mieux protéger la ressource
En 2009, lors d'un précédent rapport sur le même sujet, la Cour recommandait de renforcer le caractère répressif de la police de l'eau mais en dix-sept ans, peu de choses ont évolué. Surtout, sans envisager un durcissement du droit que la Cour ne recommande pas aujourd'hui, elle observe que les sanctions, même lorsque les infractions sont dûment constatées, tout particulièrement les sanctions administratives, ne sont que très rarement prononcées. Alors que l'on constate dans le champ judiciaire une intervention plus nette que par le passé, qui se concentre sur les infractions les plus lourdes et les plus nuisibles aux milieux aquatiques et en privilégiant les mesures alternatives aux poursuites, c'est par un recours accru à la police et aux sanctions administratives, avec une approche privilégiant l'intelligence des situations, la pédagogie, le suivi systématique des non-conformités et l'utilisation de toute la palette des suites (amendes, consignations, astreintes) qu'une plus grande efficacité de la police de l'eau doit être recherchée. Le rôle des préfets est à cet égard déterminant, puisque ce sont eux qui décident des suites données au constat des infractions. Outre le préalable d'une nécessaire clarification et simplification des normes applicables et d'une cohérence accrue entre politiques publiques, en veillant à utiliser les leviers importants que sont la pédagogie et la communication, les conditions pour aboutir à une plus grande effectivité du droit sont de deux ordres : conforter la coopération entre préfets et procureurs et donner instruction de mettre en œuvre des suites administratives avec détermination dans tous les territoires pour donner aux services le signal d'une évolution. Cela suppose une mobilisation conjointe de leviers variés articulés de manière cohérente, fondée sur des priorités claires et une volonté politique durable. ▄
